Ydinsulkusopimukseen (NPT) viitataan usein ”ydinaseriisunnan ja ydinaseiden leviämisen estämisjärjestelmän kulmakivenä”. Samoja ilmauksia löytyy ydinaseiden täyskieltosopimuksen (TPNW) johdanto-osan 18. kappaleesta. Kappaleessa 18 lisäksi vahvistetaan: ”täydellisesti toimeenpannulla NPT:llä, joka toimii ydinaseriisunnan ja ydinaseiden leviämisen estämisjärjestelmän kulmakivenä, on elintärkeä rooli kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden edistämisessä”. Johdanto-osassa kuvataan sitä, miten tärkeää on että TPNW:n neuvottelijat ovat samanmielisiä NPT:n kanssa ja erityisesti että näiden kahden sopimuksen välille taataan täysi yhteensopivuus.
NPT:n ei koskaan tarkoitettu olevan kattava ohjesääntö kaikille niille aspekteille, jotka ovat välttämättömiä ydinenergian rauhanomaiselle käytölle, ydinaseiden leviämisen estämiselle ja ydinaseriisunnalle. Siitä kertoo pelkästään tekstin suppeus. Sopimuksen kaikkia näitä kolmea pilaria koskevaan toteutukseen tarvitaan lisää lainsäädäntöä, jota on jo luotukin. Näitä kutakin pilaria tarkastellaan tässä yksitellen osoittamaan, miten ne on ajan myötä lisätty vahvistamaan järjestelmää. Vastaavasti TPNW on lisännyt olemassa olevaan ”rakennukseen” tarvittavan kerroksen toteuttaakseen maailman ilman ydinaseita.
Rauhanomaiset käytöt
Viidenkymmenen vuoden aikana on otettu käyttöön suuri määrä oikeudellisia välineitä tehostamaan tiettyjä periaatteita, jotka on hahmoteltu NPT:n 4. artiklassa. Ydinturvallisuuden alueella on ollut käynnissä jatkuvia toimeenpanoprosesseja ja ponnisteluja järjestelmän vahvistamiseksi. Esimerkiksi ydinmateriaalien turvajärjestelyjä koskevia toimia käsittelevässä yleissopimuksessa käsitellään ydinmateriaaleihin kansainvälisessä liikenteessä sovellettavia fyysisiä suojatoimenpiteitä sekä ydinmateriaalia koskeviin rikoksiin liittyviä toimenpiteitä. Vuonna 2005 sopimukseen tehty lisäys laajentaa yleissopimuksen soveltamisalaa kotitalouskäyttöön tarkoitettuun ydinmateriaaliin, kuljetuksessa varastoitavaan ydinmateriaaliin ja ydinlaitoksiin. Kansainvälinen yleissopimus ydinterrorismin torjumisesta sisältää sopimuksia rikoksista, jotka koskevat laitonta ja tarkoituksellista hallussapitoa, radioaktiivisen aineen tai laitteen käyttöä sekä ydinlaitosten käyttöä tai vahingoittamista.
Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden jälkeen kansainvälinen yhteisö yritti ydinturvallisuuden alalla vastaavasti lievittää tällaisten katastrofien merkittäviä seurauksia parantamalla kansainvälistä hallintoa. Merkittävimpiä esimerkkejä tästä ovat yleissopimus ydinonnettomuuden pikaisesta ilmoittamisesta sekä yleissopimus avunannosta ydinonnettomuuden tai säteilyhätätilan yhteydessä. Tuoreempana esimerkkinä ydinturvallisuutta koskeva yleissopimus sisältää tärkeitä turvallisuusperiaatteita, jotka liittyvät maalla sijaitsevien siviilikäyttöön tarkoitettujen voimalaitosten toimintaan. Lisäksi käytetyn polttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huollon turvallisuutta koskeva yleissopimus on edelleen parantanut järjestelmää.
Ydinaseiden leviämisen estäminen
Ydinsulkusopimus itse määrää ydinaseiden leviämisen estämiseksi ydinmateriaalivalvontasopimuksen 3. artiklassa siitä, mitä on sovittava Kansainvälisen atomienergiajärjestön IAEA:n ja asianomaisen maan välillä. Jotta IAEA voisi saada täydet tiedot valtion ydinpolttoainekierron kaikista osista, näitä kattavia suojatoimenpiteitä olisi täydennettävä lisäpöytäkirjalla. Vuoden 2020 alussa tällaisia vapaaehtoisia lisäpöytäkirjoja oli voimassa yli 140 maassa.
Lisäksi on kehitetty monenkeskisiä välineitä, joiden avulla on vaihtelevalla menestyksellä toteutettu ydinaseiden leviämisen estämiseksi luotuja menetelmiä. Yksi tällainen väline, jonka katsotaan vaikuttavan artikloihin 1, 2 ja 6, on vuonna 1996 hyväksytty täydellinen ydinkoekieltosopimus. Vaikka täydellisen ydinkoekieltosopimuksen – toisin kuin TPNW:n – tekstissä ei viitata ydinsulkusopimukseen, ydinsulkusopimuksen tarkistusprosessi sisältää selkeät viitteet ja sitoumukset kattavaan ydinkoekieltosopimukseen, kuten esimerkiksi vuoden 2010 toimintasuunnitelman kohdissa 10–14. Valitettavasti sopimuksen hyväksymisestä on jo yli 20 vuotta eikä se ole vieläkään tullut voimaan. Huolimatta väliaikaisista toimenpiteistä, kuten kattavan ydinkoekieltosopimusorganisaation perustamisesta, sopimus ei ole saavuttanut täyttä potentiaaliaan edesauttaakseen ydinsulkusopimuksen täytäntöönpanoa.
Eräs merkityksellinen väline olisi mahdollinen halkeamiskelpoisia aineita koskeva sopimus (halkeamiskelpoisten materiaalien tuotannon kieltävä sopimus). Jos halkeamiskelpoisten materiaalien tuotanto ydinaseisiin kiellettäisiin sopimuksella, sillä voitaisiin myötävaikuttaa ydinsulkusopimuksen 1. ja 2. artiklan sekä myös 6. artiklan tavoitteisiin. Asiassa on yritetty jatkuvasti edetä YK:n aseidenriisuntakonferenssin puitteissa, mutta jopa neuvottelujen aloittaminen tällaisesta sopimuksesta on estetty vuosikymmenien ajan, mikä taas on hidastanut ydinsulkusopimuksen täytäntöönpanoa.
Aseidenriisunta
Ydinsulkusopimuksen aseidenriisuntapilari ei tarjoa kattavaa sääntelyä kaikista ydinaseriisunnalle välttämättömistä näkökohdista. Kuudes artikla on hyvin lyhyt ja siinä säädetään vain yleisestä velvoitteesta tavoitella ydinaseriisuntaa:
”Kumpikin sopimusosapuoli sitoutuu jatkamaan vilpittömässä mielessä neuvotteluja tehokkaista toimenpiteistä, jotka liittyvät ydinasekilvan lopettamiseen varhaisessa vaiheessa ja ydinaseriisuntaan, sekä sopimuksesta yleisestä ja täydellisestä aseriisunnasta tiukan ja tehokkaan kansainvälisen valvonnan alaisena.”
Nämä vaaditut tehokkaat toimenpiteet voivat olla joko oikeudellisia tai käytännön toimenpiteitä. Ydinsulkusopimus edellyttää niitä 6. artiklan toteuttamisella. Siten ydinsulkusopimus itsessään ennakoi muita oikeudellisia välineitä.
Vaikka edellä mainitut halkeamiskelpoisten aineiden käyttöä koskeva sopimus ja täydellinen ydinkoekieltosopimus saattavat vaikuttaa myönteisesti 6. artiklan täytäntöönpanoon, tämä pilari on tähän mennessä pantu ensisijaisesti täytäntöön kahdenvälisillä sopimuksilla. Konkreettista edistystä on saavutettu tekemällä ja toteuttamalla asevalvontasopimuksia Venäjän ja Yhdysvaltojen, kahden suurimman materiaalinhaltijan, välillä. Niiden asevalvontasopimuksissa on usein viittauksia ydinsulkusopimukseen, kuten uuden START-sopimuksen alkuosan esipuheessa:
”[S]itoutunut täyttämään 1. heinäkuuta 1968 tehdyn ydinaseiden leviämisen estämistä koskevan sopimuksen 6. artiklan mukaiset velvoitteensa ja saavuttamaan historiallisen tavoitteen, joka on vapauttaa ihmiskunta ydinuhasta.” Näin nimenomaisesti vahvistetaan, että ydinasevalvonta ja aseriisuntasopimukset palvelevat 6. artiklan täytäntöönpanoa. Muita esimerkkejä ovat viittaukset ydinsulkusopimukseen ja 6. artiklaan kahdenvälisessä sopimuksessa strategisten ydinkärkien vähentämisessä (SORT, allekirjoitettu 2002), vuonna 1991 allekirjoitettuun strategisten aseiden vähentämistä koskevaan sopimukseen (START I) ja strategisten aseiden rajoittamista koskevaan sopimukseen (SALT I), allekirjoitettu vuonna 1972.
Tärkeiden asevalvontasopimusten, kuten keskipitkän kantaman ydinaseita koskevan sopimuksen (INF) lakkauttaminen on sen vuoksi muutaman askeleen päässä ydinsulkusopimuksen 6. artiklan täyttämisestä ja on ristiriidassa ydinsulkusopimuksen 6. artiklan mukaisten velvoitteiden kanssa.
Uuden START-sopimuksen jatkamatta jättäminen lakkauttaisi viimeisen tärkeän asevalvontasopimuksen. Tämä merkitsisi vaarallista kehityskulkua ja avaisi ovet rajoittamattomalle ydinasekilvalle.
Jos TPNW ottaa käyttöön NPT:n 6. artiklan
Yleisesti hyväksytään, että 6. artiklan täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää oikeudellisesti sitovaa normia ydinaseiden kieltämiseksi, koska muuten ydinaseetonta maailmaa ei voida saavuttaa eikä ylläpitää. Jopa ydinasevaltiot ovat ilmaisseet tämän lausunnoissaan vuosien varrella. Niiden mielestä tällaisen oikeudellisesti sitovan normin luomisen pitäisi tapahtua vasta sitten, kun ydinaseriisuntaprosessi on jo edennyt niin paljon, että maailmassa oltaisiin lähellä ydinaseiden täydellistä poistamista. Ydinasevaltiot eivät olleet samaa mieltä, kun ne osallistuivat muiden joukkotuhoaselajien kieltämiseen. Biologiset aseet ja kemialliset aseet kiellettiin hetkellä, jolloin niitä ei ollut läheskään kokonaan poistettu. Myös muut yleissopimuksessa kielletyt aseet tuhottiin vasta oikeudellisen normin syntymisen jälkeen. TPNW:n valmistelun ajoitus on siis ollut täysin vastaavien aiempien diplomaattisten prosessien mukainen. Kun tarkastellaan muut joukkotuhoaseet kieltävien yleissopimusten historiaa, TPNW ei todellakaan ole ennenaikainen.
Aseriisuntasopimuksista saatu kokemus osoittaa, että kieltonormi tulee ensin ja sitä seuraa tuho, ei päinvastoin. Tämä oli yksi syy siihen, miksi YK:n jäsenvaltioiden selkeä enemmistö (123:38:16) äänesti YK:n yleiskokouksen päätöslauselman 71/258 (2016) puolesta, jotta koolle kutsuttaisiin vuonna 2017 Yhdistyneiden kansakuntien konferenssi neuvottelemaan oikeudellisesti sitovasta välineestä ydinaseiden kieltämiseksi, mikä johtaisi niiden täydelliseen eliminointiin. Vuoden 2017 neuvottelujen tuloksena 122 valtiota hyväksyi TPNW:n 7. heinäkuuta 2017. Tämä muodosti oikeudellisesti sitovan normin, joka on välttämätön 6. artiklan täysimääräiselle täytäntöönpanolle.
Alue, jolla TPNW:n teksti konkretisoi edelleen ydinsulkusopimuksen niukkaa kieltä, ovat suojatoimet. TPNW:n 3. artiklassa edistetään voimassa olevaa ydinmateriaalivalvontajärjestelmää velvoittamalla sopimusvaltiot laillisesti pitämään yllä kaikki ylimääräiset suojatoimet, jotka ne ovat vapaaehtoisesti sopineet toteuttavansa. Näin ollen maalla, jolla on jo lisäpöytäkirja, on TPNW:n nojalla laillinen velvollisuus jatkaa sen käyttöä, ja se on menettänyt oikeuden erota siitä. Samassa artiklassa valtion, joka ei ole vielä tehnyt niin, on tehtävä sopimus Kansainvälisen atomienergiajärjestön kanssa ja saatettava voimaan kattava ydinmateriaalivalvontasopimus (INFCIRC/153, korjattu) 180 päivän kuluessa siitä, kun TPNW astuu valtiota velvoittavasti voimaan. Lopuksi, 4. artiklan mukaan ydinasemaiden, jotka ratifioivat TPNW:n, on tehtävä Kansainvälisen atomienergiajärjestön kanssa suojalauseke, joka uskottavasti takaa, että rauhanomaisesta ydintoiminnasta syntyvää ja ilmoittamatonta ydinmateriaalia ei käytetä väärin 180 päivän kuluessa siitä, kun TPNW astuu valtiota velvoittavasti voimaan. TPNW on siis onnistunut vahvistamaan ydinmateriaalivalvontajärjestelmää ydinsulkusopimuksen sisältämän tason yläpuolelle.
TPNW käyttää ydinsulkusopimuksen ja muiden joukkotuhoaseita koskevien vakiintuneiden aseistariisuntasopimusten terminologiaa esimerkiksi kieltoja koskevassa 1. artiklassa. Ydinsulkusopimuksen esimerkin mukaan TPNW:ssä ei ole määritelmää ”ydinaseista”, jotta varmistettaisiin kahden sopimuksen täydellinen yhdenmukaisuus.
TPNW:n 18. artiklassa määrätään: ”Tämän sopimuksen täytäntöönpano ei vaikuta sopimusvaltioiden velvoitteisiin, jotka koskevat olemassa olevia kansainvälisiä sopimuksia, joiden osapuolia ne ovat, jos nämä velvoitteet ovat sopusoinnussa sopimuksen kanssa.” Koska TPNW:n määräykset ovat täysin yhteensopivia ydinsulkusopimuksen kanssa, tämä ei aiheuta ydinsulkusopimukseen liittyviä ongelmia.
Ensimmäisessä komiteassa antamissaan lausunnoissa kaksi ydinasevaltiota on nimenomaisesti valittanut, että TPNW ei kunnioita heidän niitä erikoisoikeuksiaan ydinasevaltioina, jotka sisältyvät ydinsulkusopimukseen. On selvää, että jos tietyille valtioille myönnetään erivapaus pitää ydinaseita, se olisi TPNW:n tavoitteen ja tarkoituksen vastaista. On olemassa hyviä syitä, miksi bioasekonventio ja kemiallisten aseiden kieltosopimus eivät sisällä tällaisia poikkeuksia. Lisäksi ydinsulkusopimuksessa 6. artiklan mukaan ydinasevaltioilla on velvollisuus suorittaa ydinaseriisunta, joten ydinsulkusopimus perustuu olettamukseen, että sopimusvaltiot luopuisivat ydinaseistaan muutamien vuosien kuluttua. Vaikka ydinsulkusopimuksen kestoa jatkettiin epämääräiseksi ajaksi vuonna 1995, tämä ei tarkoittanut, että ydinasevaltioille ydinsulkusopimuksen nojalla myönnettyä asemaa olisi tarkoitus jatkaa määräämättömäksi ajaksi. Päinvastoin, ydinsulkusopimuksen jäsenistö suostui jatkamiseen sillä ehdolla, että tavoitteena on saavuttaa ydinaseeton maailma ja panna 6. artikla täysimääräisesti täytäntöön. Tämä kirjattiin ydinsulkusopimuksen jatkamisesta vuonna 1995 tehdyn päätöksen periaatteisiin ja tavoitteisiin ja konkretisoitiin edelleen ydinsulkusopimusten tarkistuskonferensseissa vuosina 2000 ja 2010. Tähän mennessä ydinasevaltiot eivät ole saavuttaneet 6. artiklan täytäntöönpanoa. ”Ydinsulkusopimuksen mukaisten erioikeuksien” vaatiminen on siksi erittäin kyseenalainen argumentti. Ydinaseiden täydellinen kielto ei välttämättä ole niiden valtioiden mieleen, jotka vaativat tiettyjä etuoikeuksia. Se on kuitenkin täysin sopusoinnussa ydinsulkusopimuksen ja sen ydinaseettoman maailman luomisen tavoitteen kanssa, johon kaikki NPT-sopimusvaltiot ovat sitoutuneet.
Tunnistamalla tämän todellisuuden TPNW on luonut vaihtoehdon ydinasevaltioille tulla sopimusvaltioiksi jo ennen kuin ne ovat saaneet ydinaseidensa tuhoamisen päätökseen. TPNW:n artikloissa 2–4 esitetään ydinaseita hallussaan pitäville valtioille selkeä polku.
TPNW:n taustalla oleva oletus on, että se on vain yksi tarvittavista oikeudellisista välineistä, joiden avulla saavuttaa ydinaseeton maailma ja siten panna täysimääräisesti täytäntöön ydinsulkusopimuksen 6. artikla. Tämän logiikan perusteella perussopimusten tekstiin ei sisälly halkeamiskelpoista materiaalia koskevia kieltoja sellaisenaan. Neuvottelijoiden olettamus oli, että tämä asia katettaisiin erillisessä halkeamiskelpoista materiaalia koskevassa sopimuksessa.
Yhteenvetona voidaan todeta, että TPNW-neuvotteluja leimasi äärimmäinen tarkkuus siitä, että TPNW:stä tehtäisiin uusi oikeudellinen väline nykyisen aseriisunnan ja ydinsulkujärjestelmän mukaisesti. Sopimus sopii täsmällisesti ja rakenteellisesti ydinsulkusopimuksen luomaan kehykseen ja on välttämätön toimenpide sen 6. artiklan täytäntöönpanemiseksi. Siksi TPNW ei luonut rinnakkaisuniversumia perinteisen, ydinsulkusopimukseen perustuvan maailmankaikkeuden kanssa, vaan päinvastoin tekee ydinsulkusopimuksen ympärillä olevan nykyisen oikeudellisten välineiden maailman vahvemmaksi.
Teksti: Thomas Hajnoczi
Alkuperäinen artikkeli julkaistu täällä.
Pääkuva: Alexander Zvir / Pexels
