Suomessa turvapaikkamenettely on ollut kiivaan yhteiskunnallisen keskustelun aiheena etenkin vuoden 2015 jälkeen. Tuolloin maatamme kohtasi tilanne, jossa turvapaikanhakijoiden määrä kymmenkertaistui yhden vuoden aikana: 3 651 hakijasta (vuonna 2014) 32 476 hakijaan (vuonna 2015). Ajankohdasta muodostui eräänlainen vedenjakaja Suomen turvapaikkamenettelylle ja -politiikalle. Lainsäädäntöön on tehty useita pistemäisiä, ulkomaalaisten oikeuksia kaventavia muutoksia, joita on perusteltu turvapaikanhakuprosessin tehostamisella ja niin kutsuttujen vetovoimatekijöiden karsinnalla.
Maahanmuutto on nostettu esiin vaalikevään keskeisenä poliittisena teemana. Etenkin turvapaikanhaku ja turvapaikkapolitiikka jakavat mielipiteitä voimakkaasti. Helsingin Sanomien (HS 13.3.2019) tekemän kyselyn mukaan valtaosa puolueista kannattaa turvapaikkapolitiikan kiristämistä edelleen tulevalla vaalikaudella.
Turvapaikkapolitiikan tavoite on humanitaariseksi kutsutun maahanmuuton hallinta. Käytännön turvapaikkaprosessista Suomessa vastaa Maahanmuuttovirasto. Suojelun ja hallinnan välinen tavoite esiintyy Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisten asemaa koskevan yleissopimuksen johdannossa. Siinä viitataan ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen ja YK:n peruskirjaan, joiden mukaan kaikilla ihmisillä on oikeus nauttia ihmisoikeuksista ja perusvapauksista. Samassa johdannossa kuitenkin myös todetaan, että turvapaikan myöntäminen voi aiheuttaa kohtuuttomia paineita tietyille maille. Sopimuksessa on siten sisäänrakennettu jännite suojelun ja jäsenmaiden suvereniteetin välillä. Jälkimmäisestä juontuu turvapaikkapolitiikkaa luonnehtiva hallintapyrkimys.
Turvapaikkamenettely ei ole suoran poliittisen ohjauksen piirissä. Silti turvapaikkapolitiikkaa leimaava vetovoimatekijöiden minimoimisen ja hallinnan tehostamisen pyrkimys johtaa helposti tilanteeseen, jossa arviointikriteerit tiukentuvat ja turvapaikanhakijan kertomuksen uskottavuus asetetaan lähtökohtaisesti kyseenalaiseksi. Käytännön tasolla turvapaikkamenettelyssä tietämisestä käydään jatkuvaa neuvottelua. Erilaisten tiedon lähteiden ja tiedon tuottamisen tapojen välillä esiintyy jännitteitä ja hierarkioita. Ne ilmenevät puhuttelujen aikaisessa kanssakäymisessä ja muovaavat arkisia viranomaiskäytänteitä hakijan kertomusta arvioitaessa ja tulkittaessa.
Turvapaikkamenettely tutkimuskohteena
Turvapaikkamenettelyssä tutkitaan, kärsiikö hakija perustellusta vainon pelosta ja pystyykö hän tarvittaessa turvautumaan oman valtionsa suojeluun tai sisäisen paon mahdollisuuteen. Puhuttelun tarkoitus on saada hakijalta esiin riittävän omakohtainen kertomus, jonka perusteella hakijan yksilöllinen tarve kansainväliselle suojelulle voidaan arvioida. Kun turvapaikkaprosessia katsotaan hallinnollisesti tai viranomaisnäkökulmasta, kohdentuu huomio helposti hakijan toimintaan ja ominaisuuksiin tai hänen uskottavuuteensa.
Kun menettelyä katsotaan tutkimuksen näkökulmasta, se näyttäytyy joukkona erilaisia käytännön tehtäviä ja prosesseja. Näiden perusteella turvapaikanhakija joko rajataan valtiollisesta poliittisesta yhteisöstä ulos tai hänelle myönnetään lupa jäädä Suomeen. Yksilöön keskittymisen sijaan tutkimus suuntaa katseen puhuttelujen aikaiseen vuorovaikutukseen sekä siihen, miten hakijan kertoma suhtautuu erilaisiin menettelyä koskeviin säädöksiin ja toimintakulttuureihin. Tutkimuksellisesti esiin nousevat turvapaikkamenettelyn aikana tuotettavat ja käytettävät erilaiset tiedot, joita päätöksenteossa painotetaan eri tavoin.
Tiedollinen epävarmuus ja tietämisen vaikeus
Tietolähteiden kirjo kielii turvapaikkamenettelyä luonnehtivasta tiedollisesta epävarmuudesta. Tuo epävarmuus juontuu vaikeudesta saada esiin samanaikaisesti sekä todennettavissa olevaa että kokemukseen pohjautuvaa tietoa. Kokemuksellinen tieto on luonteeltaan haavoittuvaa, sillä se edellyttää tulkintaa. Hakijan esittämää kertomusta arvotetaan, arvioidaan ja punnitaan suhteessa kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, EU-lainsäädäntöön ja kansalliseen lainsäädäntöön ja muihin viranomaisen käyttämiin objektiivisina pidettyihin tietolähteisiin (muun muassa lääkärinlausunnot ja maatieto). Näin syntyy käsitys, onko hakijan omakohtaisiin kokemuksiin perustuva kertomus objektiivisesti perustelluksi tulkittavaa pelkoa, joka oikeuttaa turvapaikkaan. Siten puolueettomuuteen pyrkivässä menettelyssä on vahva tulkinnallinen ja vuorovaikutuksellinen ulottuvuus.
Puhuttelujen aikanakin turvapaikanhakijan ja viranomaisen välistä tiedonkulkua leimaavat monet rajoitteet. Esimerkiksi hakijan traumatisoitumisella ja tilanteen institutionaalisella sekä vuorovaikutuksellisella dynamiikalla, puhutun ja kirjoitetun kielen eroavaisuuksilla ja kielellisellä epätasa-arvolla on merkitystä. Osa rajoitteista koskee osapuolten eriäviä käsityksiä lähtömaan tilanteesta ja puhuttelun toteuttamisesta. Osa puolestaan liittyy kulttuurieroihin ja kieli- ja tulkkausongelmiin ja osa kumpuaa menettelyn taustalla piilevästä suvereenia valtiota luonnehtivasta hallinnan menettämisen pelosta.
Turvapaikkakertomus muotoutuu puhuttelujen kuluessa. Kyse ei ole pelkästään hakijan itsenäisesti tuottamasta kuvauksesta, kuten usein saatetaan ajatella. Myös kertomuksen arviointi on monivaiheinen ja väärinkäsityksille altis prosessi. Hakijan esittämän kertomuksen saamat sävyt ja painoarvot muuttuvat riippuen siitä, kuka tarinaa kertoo, mitä kertomuksessa kulloinkin pidetään tärkeänä ja millaista hakijaa pidetään uskottavana.
Turvapaikkapuhutteluista keräämäni aineisto osoittaa, että etenkin väkivalta- ja vainokokemuksiin liitettyjä merkityksiä välitetään hyvin paljon myös elekielen kautta. Hakijat käyttävät kehonkieltä tuottamaan merkityssuhteita tai rakentamaan tapahtumakulkuja ja kerronnallista johdonmukaisuutta. Samalla aineistoni osoittaa, että kehonkielen merkitseminen pöytäkirjoihin vaihtelee, eikä sen käyttö päätöksenteossa ole selvää.
Vaino on abstrakti käsite, joka saa erilaisia muotoja ja sitä ilmaistaan ja tulkitaan eri tavoin menettelyn kuluessa. Puhuttelujen aikaiset ongelmat voivat siirtyä pöytäkirjaan ja lopulta muodostua osaksi päätöksentekoa vaikeuttaen tai hidastaen sitä. Äärimmäisissä tilanteissa ne voivat jopa heikentää hakijoiden oikeusturvaa.
Rajojen politiikka turvapaikkamenettelyssä
Turvapaikkamenettelyssä toteutettava rajojen politiikka liittyy maahanmuuton hallintapyrkimykseen, jossa arvioinnin kohteeksi asetetaan yksittäinen ihmiskeho. Hallinta ei tässä tapauksessa tarkoita valtion ulkorajoilla tapahtuvaa rajakontrollia, vaan ilmentyy tavanomaisessa viranomaismenettelyssä. Vaikka hakijan keho on valtion sisäpuolella, se voidaan vielä menettelyn välityksellä palauttaa rajojen ulkopuolelle.
Turvapaikkamenettelyn aikaiset käytänteet auttavat ymmärtämään, miten kansainvälisen suojelun saamisen kriteerit ja valtioiden pyrkimys hallita maahanmuuttoa toiminnallistuvat. Turvapaikkamenettelyssä on näin ymmärrettynä kyse poliittisen yhteisön rajoista, niistä käytävistä neuvotteluista ja niiden tuottamisesta suhteessa yksittäiseen ruumiiseen.
Turvapaikkapuhutteluissa keskeistä on paitsi se, kärsiikö hakija perustellusta vainon pelosta, myös se, miten tämä pelko tulisi ilmaista, jotta se tulisi tunnistetuksi ja kirjatuksi tietona. Jos turvapaikanhakua luonnehtiva hallinnan ja suojelun jännite häivytetään, voi turvapaikkamenettely helposti näyttäytyä politiikasta täysin irrallisena hallinnollisena käytäntönä. Tällöin on riskinä, että prosessin ongelmat nähdään kysymyksinä yksittäisen hakijan kyvyistä tai käytöksestä, virkamiehen toiminnasta tai hallintoviraston organisaatiokulttuurista. Silloin viranomaiskäytäntöjen laajempi yhteys maahanmuuttohallintoon ja sen poliittisiin tavoitteisiin jää tunnistamatta.
Teksti Eeva Puumala
TAPRI 50 VUOTTA
Rauhan- ja konflktintutkimuskeskus TAPRI perustettiin vuonna 1969, joten se on päässyt kunnioitettavaan puolen vuosisadan ikään. 50-vuotisjuhlavuoden kunniaksi Rauhan Puolesta -lehdessä julkaistaan artikkeleita, joiden kirjoittajat avaavat rauhantutkimuksen nykytilaa ja kertovat, mitä aiheita rauhantutkimuksessa tällä hetkellä tarkastellaan.
